Under vilka förutsättningar kan ett beslut om antagande av detaljplan överklagas av en förening med ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen, och hur förhåller sig förvaltningslagen, plan- och bygglagen och Århuskonventionen till varandra i denna fråga? Anna Wernerman ger i denna artikel hos Lexnova sin analys, mot bakgrund av avgöranden från Högsta domstolen.
Högsta domstolen har den 9 juli 2020 meddelat beslut i mål nr Ö 6554-19 avseende en förenings rätt att överklaga ett detaljplanebeslut. Denna expertkommentar redogör för nämnda avgörande samt behandlar, med utgångspunkt i avgörandet, klagorätten avseende detaljplaner. Även frågan om klagorätt för bygglov berörs i viss mån.
Plan- och bygglagen reglerar rätten att överklaga beslut om bland annat antagande av en detaljplan. I 13 kap. 8 § plan- och bygglagen stadgas att ett beslut om antagande av detaljplan får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen. Hänvisningen till förvaltningslagen innebär att den som beslutet angår har klagorätt om beslutet har gått honom eller henne emot. Det finns dock en ytterligare begränsning avseende vem som anses vara klagoberättigad utifrån regleringen i 13 kap. 11 § plan- och bygglagen. Nämnda bestämmelse stadgar att ett beslut om att anta en detaljplan som huvudregel endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter och att dessa synpunkter inte har blivit tillgodosedda.
Utöver klagorätten enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen finns i 13 kap. 12 § plan- och bygglagen en bestämmelse som ger de miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken rätt att klaga på beslut om bland annat antagande av en detaljplan, när beslutet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen. Därutöver återfinns i 13 kap. 13 § plan- och bygglagen en regel om klagorätt för bland annat miljöorganisationer i fråga om detaljplanebeslut som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken.
Frågan i Högsta domstolen var om den klagande föreningen, vars huvudsakliga ändamål angavs vara att tillvarata kulturmiljöintressen, hade rätt att överklaga ett beslut om antagande av en detaljplan.
Högsta domstolen inledde sin prövning med att redogöra för Århuskonventionen och dess innehåll. Nedan följer en kortare redogörelse av konventionen och dess betydelse för frågan om klagorätt.
Århuskonventionen (Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättlig prövning i miljöfrågor, Århus den 25 juni 1998) trädde i kraft 2001 och ratificerades av Sverige 2005. EU är part till konventionen och dess innehåll utgör en integrerad del av unionsrätten.
Konventionens övergripande syfte är att bidra till skyddet av den rätt som var och en har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. Det nämnda ska ske genom att konventionsstaterna garanterar rätt till information, rätt till deltagande i beslutsprocesser och rätt till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i konventionen (artikel 1).
Vad avser kravet på tillgång till rättslig prövning så regleras det i konventionens artikel 9. Artikel 9.2 anger att konventionens parter är skyldiga att se till att den berörda allmänheten har rätt att få beslut om tillstånd till vissa angivna verksamheter prövade av domstol. Högsta domstolen konstaterar att detta gäller sådana större verksamheter som avses i bilaga I till konventionen och, i enlighet med nationell rätt, andra verksamheter som kan ha en betydande påverkan på miljön.
Konventionens parter ska även enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Högsta domstolen konstaterar i avgörandet att det inte finns någon tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten i artikel 9.3. Nämnda artikel anses således tillämplig på ett brett spektrum av handlingar som strider mot nationell lagstiftning som relaterar till miljön i konventionens mening och den lagstiftning som därvid avses anses inte begränsad till lagstiftning rörande rätten till sådan information och sådant deltagande som konventionen garanterar.
Högsta domstolen anför i avgörandet, med hänvisning till prop. 2006/07:122 s. 59 ff., att avsikten med att införa bestämmelsen om klagorätt i 13 kap. 12 § plan- och bygglagen för sådana organisationer som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken var att uppfylla de krav som konventionen ställer i artikel 9.2.
Högsta domstolen konstaterar att domstolen genom rättsfallet ”Bygglovet i Svartrå” (beslut av den 11 mars 2020 i mål nr Ö 6017-18) har uttalat sig om tolkningen av bestämmelserna om klagorätt i fråga om en miljöorganisations överklagande av ett beslut om bygglov. Prövningen avsåg i det fallet uppförande av en byggnad nära två naturreservat.
Högsta domstolen konstaterade i det avgörandet att de särskilda bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen inte uttömmande reglerar miljöorganisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa bestämmelser ska 42 § förvaltningslagen i ljuset av Århuskonventionen ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet.
En naturskyddsförening bedömdes mot den bakgrunden i nämnda fall ha rätt att överklaga ett bygglovsbeslut med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen.
Högsta domstolen prövar i aktuellt avgörande från den 9 juli 2020 (mål nr Ö 6554-19) hur klagorätten skulle bedömas om en förening som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen överklagar ett beslut om antagande av detaljplan med hänvisning till just nämnda intressen. Högsta domstolen anför i avgörandet att vad som ska förstås med miljö inte är definierat i Århuskonventionen, men att vid tolkning av begreppet anses definitionen av miljöinformation i artikel 2.3 vara av betydelse. Definitionen, som omnämner bland annat kulturmiljöer och byggnadsverk, ansågs tala för att kulturmiljöintressen under vissa förutsättningar ska beaktas enligt konventionen.
Plan- och bygglagen stadgar att kulturmiljöintressen ska beaktas vid detaljplaneläggning och bestämmelser som rör skyddet för kulturmiljön får enligt den svenska miljölagstiftningen anses höra till miljörätten. Mot denna bakgrund bedömde Högsta domstolen att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.
Bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen utesluter alltså inte att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen kan ha rätt att överklaga beslut om detaljplan med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen.
Beslutet om antagande av detaljplan i aktuellt mål var inte ett sådant beslut som avses i 13 kap. 12 eller 13 §§ plan- och bygglagen, eftersom planområdet inte togs i anspråk för en sådan typ av verksamhet som anges i 4 kap. 34 § och inte heller berör strandskyddet. Detaljplanen ifråga angavs avse en fastighet som ligger inom ett område som har pekats ut som ett riksintresse och beslutet att anta detaljplanen bedömdes aktualisera hänsynstaganden som mer tydligt var relaterade till kulturmiljön.
Föreningen, som bedömdes uppfylla kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, ansågs ha till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och beslutet ansågs därmed angå föreningen. Föreningen hade lämnat skriftliga synpunkter under detaljplaneprocessen som inte hade tillgodosetts och bedömdes därmed mot ovannämnda bakgrund ha klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. Högsta domstolen har således funnit att en miljöorganisationkan ha rätt att överklaga beslut om att anta en detaljplan.
Högsta domstolen kom därvid fram till att mark- och miljööverdomstolens beslut skulle fastställas och överlämnande målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Högsta domstolen har således funnit i de nu ovannämnda avgörandena avseende klagorätt att en miljöorganisation kan ha rätt att överklaga beslut om att bevilja bygglov och beslut om att anta en detaljplan. En av de avgörande frågorna är därvid huruvida beslutet ifråga aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relateradetill kulturmiljön eller ej.
Då såväl antagandet av en detaljplan som beviljandet av bygglov är av stor betydelse är det av vikt att det är tydligt vilka som anses berörda av besluten på sådant sätt att de anses klagoberättigade. Det kvarstår att se i vilken mån de nu diskuterade avgörandena kommer att påverka exempelvis planprocesserna och om det framöver kommer att bli vanligare att miljöorganisationer överklagar detaljplane- och bygglovsbeslut.