Hur ska lovsökta åtgärder som har negativ inverkan på annans rättighet hanteras i prövningen av PBL-ärenden? Vad innebär ”betydande olägenhet” och vilka kriterier ska vara uppfyllda? I denna artikel för Lexnova tittar Johan Larsson närmare på ett HD-avgörande, där det påståtts att ett bostadshus skulle hindra ett kommunalt VA-bolag från att fullgöra samhällsnödvändig offentligrättslig verksamhet och resonerar även kring sådant HD inte tar upp – exempelvis vad som gäller i fråga om andra rättigheter respektive ärendetyper.
Högsta domstolen har i dom den 15 juni 2023 (mål nr P 3311-22, ”Spillvattenledningen”) behandlat frågan om det vid prövningen av en bygglovsansökan ska beaktas att den sökta åtgärden kan medföra intrång i någon annans servitutsrätt. I denna expertkommentar behandlas domen tillsammans med Högsta domstolens avgörande ”Garagetaket i Söderbärke" NJA 2021 s. 1187[1] och diskuteras vad de innebär för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen.
Sedan lång tid tillbaka har omständigheter som avser rent civilrättsliga förhållanden lämnats utanför bygglovsprövningen. Exempel på sådana omständigheter är till exempel om sökanden har förfoganderätt över marken som ansökan avser eller om det finns någon typ av rättighet som begränsar möjligheterna att utföra den sökta åtgärden.
Motiveringen till denna hållning har varit att byggnadsnämndens prövning av en bygglovsansökan utgör en rent offentligrättslig prövning. Med det menas att bygglovet i sig inte ger sökanden en ovillkorlig rätt att vidta den sökta åtgärden vid bifall till ansökan. För att en lovgiven åtgärd ska få utföras krävs, utöver ett beslut om bygglov, att byggherren inhämtar behövliga civilrättsliga medgivanden till förfoganden över marken eller – för den delen – ser till att åtgärden inte innebär något intrång i någon annans rätt; till exempel ett servitut eller någon annan nyttjanderätt.
I äldre lagmotiv konstateras att förfarandet hos byggnadsnämnden inte är lämpat för en prövning av civilrättsliga förhållanden, att det inte behövs med hänsyn till syftet med prövningen, att nämnden inte förfogar över tillräcklig kompetens för att göra sådana bedömningar och att det rent av kan vara kontraproduktivt genom att sökanden genom lovbeslutet lätt kunnat få uppfattningen att det innebär en ovillkorlig rätt att utföra åtgärden. (Se SOU 1957:21 s. 260.)
Principen om att civilrättsliga förhållanden inte ska beaktas i en bygglovsprövning har bekräftats i ett flertal avgöranden både av äldre och nyare datum. Från senare tid kan nämnas Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 oktober 2013 i mål nr P 1017-13 vilket gällde bygglov i efterhand för murar som sökanden hade anlagt på grannfastigheten, utan föregående godkännande av ägaren till den fastigheten. I domskälen konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att omständigheten att murarna placerats på grannfastigheten utan samtycke av fastighetsägaren inte i sig innebar att de utgjorde en betydande olägenhet enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, med motiveringen att det inte finns något krav på att sökanden har rådighet över marken för att bygglov ska beviljas. Murarna bedömdes dock innebära att delar av grannfastigheten avskärmades från den övriga tomten så att det i praktiken inte längre gick att passera runt uthuset på grannfastigheten utan att beträda den bygglovssökandens fastighet. Inskränkningarna i möjligheterna att använda grannfastigheten och att nå uthusbyggnadens västra fasad och tak betraktades dock som en betydande olägenhet enligt 2 kap. 9 § PBL och bygglovsbeslutet upphävdes.
I ett senare avgörande gjorde Mark- och miljööverdomstolen bedömningen att en åtgärd som innebar en ökning av gång- och biltrafik över samfälld mark inte innebar en betydande olägenhet med hänvisning till att den sökta åtgärden inte gjorde det praktiskt omöjligt att på ett naturligt sätt nyttja den samfällda marken för de avsedda ändamålen (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 februari 2015 i mål nr P 6920-14).
Genom Högsta domstolens avgörande ”Garagetaket i Söderbärke" NJA 2021 s. 1187 kom dock rättsläget att förändras vad gäller lovsökta åtgärder vars utförande innebär en fysisk skada på en grannfastighet (i p. 9 och 17 i det avgörandet anges att skadan ska avse grannfastigheten, målet avsåg dock en skada på en byggnad på grannfastigheten).
I avgörandet slog Högsta domstolen fast att sådana skador, förutsatt att fastighetens ägare har gjort klart att denne inte är beredd att tåla dem, regelmässigt bör kunna bedömas utgöra en sådan betydande olägenhet som avses i 2 kap. 9 § PBL och som innebär ett hinder mot att bygglovsansökan beviljas. I det nyssnämnda avgörandet var det fråga om en ansökan om bygglov för en åtgärd som för sitt genomförande krävde att en vindskiva på den angränsade fastighetens bostadshus kapades. Utförandet av den lovsökta åtgärden förutsatte därmed ett fysiskt ingrepp en byggnad den angränsade fastigheten.
I domskälen slår Högsta domstolen fast att det inte finns något absolut hinder mot att pröva civilrättsliga förhållanden i ett bygglovsärende och går sedan vidare till att konstatera att så särskilt bör kunna ske när det utan några närmare överväganden står klart att den åtgärd som ansökan avser inte kan genomföras utan att det sker intrång i någon annans rätt (genom fysisk skada på byggnad eller fastighet) och det vid tiden för ansökan inte föreligger något samtycke till åtgärden. Motiveringen till att sådana intrång ska beaktas inom ramen för en bygglovsprövning är enligt Högsta domstolen att ett bygglovsbeslut annars skulle kunna bidra till en försvagning av skyddet för den enskildes rättigheter.
Högsta domstolen framhåller vidare, med hänvisning till det klassiska rättsfallet RÅ 1991 ref. 46, att en sådan bedömning ska göras även om den lovsökta åtgärden stämmer överens med detaljplanen med avseende på byggnadshöjd etc. En utförlig analys av rättsfallet ”Garagetaket i Söderbärke” har författats av Jesper Blomberg och återfinns i Förvaltningsrättslig tidskrift. (Se FT 2022 s. 267 ff.)
Eftersom Högsta domstolens avgörande innebar en kursändring i förhållande till det tidigare rättsläget och uttryckligen behandlade lovsökta åtgärder som innebar fysiska skador på annans egendom, har det varit oklart hur lovsökta åtgärder som innebär en negativ inverkan på olika typer av rättigheter ska hanteras vid byggnadsnämndernas prövning.
Genom Högsta domstolens dom den 15 juni 2023 i mål nr P 3311-22 ”Spillvattenledningen” har denna fråga nu, till viss del, besvarats.
En fastighetsägare ansökte hos Sollentuna kommun om bygglov för nybyggnad av ett enbostadshus och uppförande av stödmurar på en fastighet som omfattades av en avstyckningsplan från år 1920, vilken gäller som en detaljplan som har antagits med stöd av 1987 års plan- och bygglag (1987:10, ÄPBL), se 17 kap. 4 § ÄPBL och p. 5 i övergångsbestämmelserna till PBL, med ändringar genom en detaljplan som antogs år 2013. Fastigheten belastades av ett avtalsservitut som gav Sollentuna kommun rätt att dra fram och bibehålla en spillvattenledning på fastigheten samt rätt att reparera eller omlägga ledningen. Servitutsavtalet reglerade också en rätt till fritt och obehindrat tillträde till bygglovsfastigheten för utövandet av servitutsrättigheterna. Den härskande fastigheten kom sedermera att överlåtas till ett kommunalt VA-bolag. Bygglovsfastigheten omfattade, efter avstyckning år 2016, c:a 900 kvadratmeter och spillvattenledningen var placerad tvärs över fastigheten. Enligt ansökningshandlingarna skulle det nya enbostadshuset placeras direkt ovanför spillvattenledningen och ett ”tunnelliknande” utrymme anordnas under byggnaden för att medge tillträde till spillvattenledningen även efter det att byggnaden uppförts.
Byggnadsnämnden beviljade bygglov för de sökta åtgärderna med motiveringen att åtgärderna följde detaljplanen, att det inte var möjligt att placera enbostadshuset på någon annan plats på fastigheten och samtidigt utnyttja byggrätten enligt planen fullt ut, samt att servitutsrättigheterna gällde sådana civilrättsliga förhållanden som inte skulle hanteras inom ramen för bygglovsprövningen så länge som de sökta åtgärderna stämde överens med den gällande detaljplanen. Länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen samt Mark- och miljööverdomstolen kom sedermera att avslå servitutshavarens överklaganden av bygglovsbeslutet.
Det kommunala VA-bolaget vidhöll i Högsta domstolen att de lovsökta åtgärderna skulle medföra en betydande olägenhet för omgivningen i den mening begreppet har enligt 2 kap. 9 § PBL, dels eftersom bolagets servitutsrättighet påverkades i så hög grad, dels på grund av att ett bygglov – oberoende av servitutsrätten – skulle medföra att bolaget inte kunde fullgöra den samhällsnödvändiga offentligrättsliga verksamhet som bolaget ansvarade för.
I Högsta domstolen kom den huvudsakliga frågan i målet att avse om det vid prövningen av en bygglovsansökan ska beaktas att den sökta åtgärden kan medföra intrång i någon annans servitutsrätt.
I domskälen bekräftar Högsta domstolen inledningsvis den princip som framgår av rättsfallet RÅ 1991 ref. 46, nämligen att en byggrätt som slagits fast i en lagakraftvunnen och alltjämt gällande detaljplan som huvudregel inte ska omprövas i ett efterföljande bygglovsärende. Principen innebär att de möjligheter som planer ger i fråga en byggnads area, dess placering eller utformning med mera inte kan inskränkas med mindre än att det finns alternativa sätt att utnyttja byggrätten enligt planen och som innebär en mindre omgivningspåverkan än vad som den sökta utformningen genererar. (Se också från senare tid Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 1 augusti 2023 i mål nr P 487-23.)
Domstolen går sedan vidare till att pröva huvudfrågan i målet – dvs. frågan om vilken betydelse det har vid en bygglovsprövning att en servitutsrättighet påverkas av den lovsökta åtgärden. Mot bakgrund av kravet på en avvägning mellan de intressen, såväl allmänna som enskilda, som berörs av ärendet (se 2 kap. 1 § plan- och bygglagen) samt den tidigare fastslagna utgångspunkten i målet ”Garagetaket i Söderbärke” konstaterar Högsta domstolen att även om prövningen av en lovansökan är av offentligrättsligt slag samt att ett bygglov inte ger sökanden någon obetingad rätt att utföra den sökta åtgärden, finns det inget absolut hinder mot att beakta civilrättsliga förhållanden i ett bygglovsärende. Om så inte skulle ske, menar Högsta domstolen att det skulle det leda till en försvagning av skyddet för enskildas rättigheter. Kravet på beaktande av civilrättsliga förhållanden gäller även om den sökta åtgärden är planenlig.
Mot bakgrund av karaktären hos de rättigheter som ett servitut ger ägaren av den härskande fastigheten att ta den tjänande fastigheten i anspråk och med hänvisning till vad som tidigare slagits fast i rättsfallet ”Garagetaket i Söderbärke”, kommer Högsta domstolen därefter fram till att även servitutsrättigheter i rena undantagsfall bör kunna beaktas i ett bygglovsärende inom ramen för prövningen av om en viss åtgärd innebär en betydande olägenhet enligt 2 kap. 9 § PBL. För att en sökt åtgärd ska utgöra en betydande olägenhet, vilket i sin tur innebär ett hinder mot att bygglov beviljas, slås fast att det inte är tillräckligt att den sökta åtgärden har en negativ påverkan på servitutsrätten. Det krävs också att åtgärden får så pass långtgående konsekvenser för utövandet av rättigheten att det är fråga om en sådan undantagssituation som medför att konsekvenserna ska beaktas vid lovprövningen.
För bedömningen ställer Högsta domstolen upp tre kumulativa kriterier:
Det står klart – utan att några närmare överväganden behöver göras vid bygglovsprövningen – att den sökta åtgärden medför att en rättighet som servitutet ger går helt eller så gott som helt förlorad, att servitutsrättigheten tillgodoser ett ändamål som är av väsentlig betydelse för den härskande fastigheten, samt att konsekvensen av åtgärden för den härskande fastigheten därför måste anses oacceptabel.
Högsta domstolen går sedan vidare med att pröva vilka konsekvenser de lovsökta åtgärderna skulle innebära för det kommunala VA-bolagets servitutsrättigheter avseende spillvattenledningen. Här kommer domstolen fram till att åtgärderna inte innebär att några av de rättigheter som servitutsavtalet ger bolaget helt eller så gott som helt går förlorade samt att det sökta åtgärderna därmed inte innebär en betydande olägenhet för bolaget. VA-bolagets överklagande avslås därmed.
Genom avgörandet bekräftas den historiskt gällande principen att prövningen av en åtgärd enligt plan- och bygglagen huvudsakligen är av offentligrättsligt slag och att en byggrätt i en gällande plan som huvudregel inte kan inskränkas. Kravet på att byggnadsnämnden inom ramen för en bygglovsprövning beaktar den lovsökta åtgärdens påverkan på civilrättsliga förhållanden utvecklas i förhållande till avgörandet ”Garagetaket i Söderbärke” genom tydliggörandet att bedömningen ska avse både fysiska skador och påverkan på servitutsrättigheter.
Som nämnts ovan, avsåg rättsfallet ”Spillvattenledningen” påverkan på servitutsrättigheter. Den första frågan som inställer sig med anledning av Högsta domstolens avgörande är i vilken utsträckning andra typer av rättigheter att använda fast egendom än servitutsrättigheter ska beaktas inom ramen för en bygglovsprövning. Denna fråga behandlas inte i avgörandet.
Av domskälen i ”Spillvattenledningen” framgår att den negativa påverkan som den sökta åtgärden medför på servitutsrättigheten ska avse ett ändamål som är av väsentlig betydelse för den härskande fastigheten. Det avgörande synes därmed vara själva rättighetens innehåll och dess (typiska) betydelse för rättighetshavaren snarare än dess juridiska form. Även om en viss rättighet måste avse ett ändamål av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten för att överhuvudtaget kunna utgöra en servitutsrättighet (jfr 14 kap. 1 § andra stycket JB samt 7 kap. 1 § fastighetsbildningslagen [1970:988]) kan sådana ändamål rent teoretiskt tillgodoses genom andra typer av rättigheter än servitut. Min slutsats är att även rättigheter av annat slag än servitut därmed kan behöva beaktas inom ramen för en lovprövning, trots att sådana rättigheter mer sällan än servitutsrättigheter torde avse ändamål av väsentlig betydelse för den härskande fastigheten på det sätt som Högsta domstolen angett ska vara fallet för att ett intrång i rättigheten ska beaktas vid en bygglovsprövning. Något sådant krav finns inte för t.ex. upplåtelse av arrende eller allmänna nyttjanderätter.
Även om både avgörandet ”Garagetaket i Söderbärke” och ”Spillvattenledningen” behandlar bygglovsärenden, är bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL vilken nämns i båda avgörandena generellt tillämplig i ärenden som prövas enligt plan- och bygglagen. Detta gäller dock inte för bestämmelsen i 2 kap. 9 § samma lag, vars tillämpningsområde uttryckligen är avgränsat, i nu aktuella avseenden, till att omfatta lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar – d.v.s. fler ärendetyper än bygglov. Det är också med hänvisning till den sistnämnda bestämmelsen som Högsta domstolen anger att civilrättsliga förhållanden ska beaktas vid prövningen av bygglovsärenden. Civilrättsliga förhållanden torde därmed behöva beaktas även i andra ärendetyper, t.ex. vissa ärenden om marklov, förhandsbesked eller avseende anmälningspliktiga åtgärder (se Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 30 maj 2023 i mål nr P 10651-21). Det är fortsatt oklart om hur civilrättsliga förhållanden ska hanteras i ärenden som avser rivning av byggnader (se 9 kap. 10 § PBL samt 6 kap. 5 § 1 plan- och byggförordningen [2011:338]). Det kan inte uteslutas att även sådana ärenden har en negativ påverkan på civilrättsliga förhållanden; ett servitut kan avse ett utrymme i en byggnad på den tjänande fastigheten (se 14 kap. 1 § första stycket JB).
Avslutningsvis ska något sägas om vilka praktiska konsekvenser som ”Spillvattenledningen” och ”Garagetaket i Söderbärke” kan leda till vid handläggningen av ärenden enligt plan- och bygglagen, särskilt med avseende på omfattningen av byggnadsnämndens utredningsskyldighet. Om ägaren av en grannfastighet eller en rättighetshavare hos byggnadsnämnden invänder mot den sökta åtgärden med åberopande av civilrättsliga förhållanden ska invändningen, enligt nyssnämnda avgöranden, behandlas av nämnden. Inget av avgörandena behandlar dock uttryckligen hur nämnden ska förfara när så inte sker (t.ex. ska inte grannarna höras angående en lovansökan som avser en planenlig åtgärd, se 9 kap. 25 § PBL).
Kan det numera till och med förhålla sig så, att en underlåtenhet från byggnadsnämnden att kartlägga vilka rättigheter som belastar fastigheten som ansökan avser ses som ett formellt fel i utredningen av ärendet (se 9 kap. 21, 22 samt 46 §§ PBL) som i sin tur innebär att ett beslut i detsamma kan angripas med framgång vid ett överklagande? Mot bakgrund av att Högsta domstolen slagit fast att utgångspunkten – även fortsättningsvis – är att civilrättsliga förhållanden inte ska prövas i ett bygglovsärende, men att det inte finns något absolut hinder mot det i vissa situationer (se ”Spillvattenledningen” p. 15 samt ”Garagetaket i Söderbärke” p. 14-16), är jag för egen del benägen att besvara frågan nekande. Till dess att frågan har belysts i rättspraxis finns det dock anledning för sökande att på eget initiativ och i samband med ansökan, redovisa vilka rättigheter som belastar den berörda fastigheten för att undvika invändningar angående ärendets rent formella hantering.
Läs mer om Högsta domstolens avgörande, T 1858-21, från den 28 december 2021.